การบริหารการคลังงบประมาณ

posted on 03 Aug 2009 10:45 by rattanaponsine
ความหมายของการคลัง
การคลังเป็นการศึกษาถึงหลักการวิธีการ   จัดหารายรับ (government revenue) การใช้จ่ายของรัฐบาล (government expenditure) หนี้ของรัฐบาลหรือ        หนี้สาธารณะ (government debt or public debt) นโยบายการคลัง (fiscal policy) และการบริหารการคลัง (financial administration) ซึ่งกิจกรรมทางเศรษฐกิจต่าง ๆ เหล่านี้เป็นกิจกรรมที่ส่งผลต่อการใช้ทรัพยากร ภาวการณ์บริโภคและการผลิตของประชาชนอย่างรอบด้าน
ความเป็นมาของการคลัง ในสมัยก่อนบทบาทของรัฐบาลอยู่ในขอบเขตจำกัด คือ ทำการรักษาความมั่นคง ปลอดภัยทั้งภายในและภายนอกประเทศ การศาล การฑูต กิจการด้านเศรษฐกิจเป็นของเอกชน ต่อมาเมื่อประชาชนมีจำนวนเพิ่มขึ้น รัฐมีขนาดใหญ่ขึ้น รัฐบาลจึงมีขอบเขตความรับผิดชอบ มากขึ้น ในระหว่างปี พ.ศ. 2472-2476 เกิดภาวะเศรษฐกิจตกต่ำทั่วโลกทำให้ประเทศต่าง ๆ เดือดร้อนกันทั่วไปนักเศรษฐศาสตร์การเมือง ชื่อ จอห์น เมย์นาร์ด เคนส์ (John Maynard Keynes) ได้เสนอความเห็นว่า รัฐบาลควรจะเป็นผู้ดำเนินการทางด้านเศรษฐกิจ เพื่อป้องกันมิให้เกิดปัญหาทางด้านเศรษฐกิจ โดยใช้นโยบายการคลังดำเนินการควบคุมและแก้ไขปัญหาต่าง ๆ ที่เกิดขึ้นในสังคม เนื่องจากแนวความคิดของเคนส์ทำให้รัฐบาลเข้ามาแทรกแซงและมีบทบาทในทางเศรษฐกิจจนถึงปัจจุบันจากแนวความคิดของเคนส์ทำให้การคลังมีความสำคัญและจำเป็นในการปฏิบัติการ โดยรัฐบาลจะใช้นโยบายการคลังเป็นเครื่องมือในการดำเนินงานบริหาร ควบคุม ดูแลและแก้ไขปัญหาที่เกิดขึ้นในระบบเศรษฐกิจ วิชาการคลังจึงได้รับการประยุกต์ใช้ตามหลักการวิชา เศรษฐศาสตร์ รัฐศาสตร์ บริหารการบัญชี และกฎหมาย เพราะสาขาวิชา ดังกล่าวจะมีความสัมพันธ์และเกี่ยวข้องกับการดำเนินงานของรัฐบาลอย่างใกล้ชิดในการจัดสรรทรัพยากรที่มีอยู่อย่างจำกัด ให้ทุกสังคม ในปัจจุบันจึงถือว่าวิชาการคลังเป็นวิชาหนึ่งของเศรษฐศาสตร์และอยู่ในวิชาทางสังคมศาสตร์ด้วยการบริหารการคลังของรัฐบาลจึงเป็นความสามารถของรัฐบาลในการหารายได้มาให้พอกับการใช้จ่าย ในขณะเดียวกันก็ต้องตั้งงบประมาณการใช้จ่ายให้ถูกต้อง สอดคล้องกับภาวะเศรษฐกิจของประเทศในขณะนั้น  นโยบายการคลังนโยบายการคลังเป็นนโยบายทางด้านรายรับและรายจ่ายของรัฐบาลรายรับของรัฐบาลได้มาจากการเก็บภาษีอากร เงินกู้และเงินคงคลัง ส่วนรายจ่าย ได้แก่ การใช้จ่ายต่าง ๆ ของรัฐในแต่ละปี รัฐบาลจะประมาณการ รายรับและรายจ่ายของปีต่อไป ไว้ล่วงหน้า เรียกว่า งบประมาณประจำปี การคลังของรัฐบาลจะแตกต่างจากการคลังของเอกชนเพราะการคลังของ รัฐบาลจะกำหนดรายจ่ายเป็นตัวตั้ง ถ้ารายได้ไม่พอกับรายจ่ายหรือขาดดุลการคลังรัฐบาลก็จะ ก่อหนี้มาชดเชยหรือนำเงินคงคลังออกมาใช้ การก่อหนี้สาธารณะ ถ้ารัฐบาลก่อหนี้โดยการพิมพ์ธนบัตรเพิ่มก็จะเป็นการเพิ่มปริมาณเงิน ทำให้อัตราดอกเบี้ยลดลง อาจเกิดภาวะเงินเฟ้อได้ การดำเนินนโยบายการคลังจะมีผลกระทบต่อปริมาณเงินของประเทศด้วยรายได้ส่วนใหญ่ของรัฐบาลได้มาจากการจัดเก็บภาษีอากรซึ่งมีผลกระทบต่อ การบริโภค การผลิตสินค้าและการกระจายรายได้ของประชาชน ส่วนการใช้จ่ายต่าง ๆ ของรัฐบาลก็จะมีผลกระทบต่อการผลิต การจ้างแรงงาน และการพัฒนาชีวิตความเป็นอยู่ของประชาชน การดำเนินนโยบายการคลังมีความสำคัญเพราะมีผลกระทบต่อสาธารณะเป็นอย่างมาก43 นโยบายการคลังเป็นเครื่องมือในการดำเนินนโยบายทางเศรษฐกิจของรัฐบาล มักใช้ควบคู่กับนโยบายการเงินเสมอ อย่างไรก็ดี โดยตัวของนโยบายการคลัง อาจเป็นปัญหาสำคัญทางเศรษฐกิจได้ถ้ารัฐบาลไม่สามารถควบคุมรายได้และรายจ่ายให้บังเกิดผลตามที่ต้องการโดยเฉพาะปัญหาในเรื่องการขาดดุลต่าง ๆการใช้นโยบายการคลัง และนโยบายการเงินของรัฐบาล มีจุดมุ่งหมายอันเดียวกับนโยบายเศรษฐกิจ คือ ต้องมีการให้บรรลุจุดมุ่งหมายในการจัดสรรทรัพยากร การรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ การขยายตัวทางเศรษฐกิจและการพัฒนาประเทศ การส่งเสริมการกระจายรายได้และการแก้ไขปัญหาความยากจนนโยบายการคลัง ประกอบด้วยมาตรการที่สำคัญ คือ มาตรการภาษีอากร มาตรการงบประมาณ และการใช้จ่ายของรัฐบาล และมาตรการก่อหนี้สาธารณะ มาตรการแต่ละประเภทมีลักษณะสำคัญดังต่อไปนี้1) มาตรการภาษีอากรรายได้ของรัฐบาล แบ่งออกเป็น 2 กลุ่มใหญ่ ๆ คือ รายได้ที่เป็นภาษีอากร และรายได้ที่ไม่ใช่ภาษีอากรสำหรับรายได้ที่ไม่ใช่ภาษีอากร ได้แก่ รายได้จากการขายสิ่งของและบริการของ รัฐพาณิชย์ และรายได้อื่น ๆ เช่น ค่าปรับ รายได้เบ็ดเตล็ดต่าง ๆส่วนรายได้ที่เป็นภาษีอากร แบ่งตามลักษณะการใช้จ่ายออกเป็น 2 ชนิด คือ ภาษีอากรทั่วไป ซึ่งเมื่อรัฐบาลจัดเก็บแล้วจะใช้เพื่อวัตถุประสงค์ใดก็ได้ กับภาษีอากรเฉพาะอย่าง ซึ่งเมื่อรัฐบาลจัดเก็บแล้วต้องใช้เพื่อวัตถุประสงค์ในการนั้น เช่น ภาษีประกันสังคม พรีเมี่ยมข้าว และน้ำตาล เป็นต้นรัฐบาลจัดเก็บภาษีอากรจากฐานภาษีต่างๆ ฐานภาษีเป็นหลักที่รัฐบาลใช้เป็นแนวทางในการประเมินภาษี ฐานภาษีมีดังต่อไปนี้1.ฐานรายได้ ได้แก่ ภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา และภาษีเงินได้นิติบุคคล 2.ฐานการบริโภค เช่น ภาษีการขาย ภาษีสรรพสามิต ภาษีมูลค่าเพิ่ม ภาษีศุลกากร3.ฐานความมั่งคั่งหรือทรัพย์สิน เช่น ภาษีที่ดิน สิ่งปลูกสร้าง ภาษีรถยนต์ ภาษีโรงงาน ภาษีมรดกนอกจากนี้ในแง่โครงสร้างของภาษีแล้ว รัฐบาลอาจจัดเก็บภาษีในอัตราต่าง ๆ ก็ได้ อัตราภาษีมีอยู่ 3แบบ คือ(1) อัตราภาษีถดถอย การเก็บอัตราภาษีแบบนี้ หมายความว่า ถ้าฐานภาษีขยายใหญ่ขึ้น จะเก็บภาษีในอัตราลดลง(2) อัตราภาษีก้าวหน้า หมายความว่า ถ้าฐานภาษีขยายใหญ่ขึ้น จะเก็บภาษี ในอัตราคงที่เพิ่มขึ้นเร็วกว่าอัตราการขยายตัวของฐานภาษี(3) อัตราภาษีตามสัดส่วน หมายความว่า ถ้าฐานภาษีขยายใหญ่ขึ้น จะเก็บภาษีในอัตราคงที่เป็นสัดส่วนเดียวกันกับฐานภาษีการพิจารณาภาษียังจำแนกภาษีออกเป็น 2 ประเภท คือ ภาษีทางตรง และภาษีทางอ้อม ทั้งนี้เพราะภาษีทั้ง 2 ประเภทมีวิธีการจัดเก็บ และมีผลกระทบต่างกัน ภาษีทางตรงมักมีวิธีการจัดเก็บจากฐานรายได้ทำให้ผู้เสียภาษีทราบจำนวนและจัดเก็บง่าย ภาษีทางตรงมีผลต่อการผลักภาระภาษีน้อยผู้เสียภาษีเป็นผู้รับภาระภาษีไว้เป็นส่วนใหญ่ ส่วนภาษีทางอ้อมจะ จัดเก็บจากฐานการบริโภคหรือการซื้อขายแลกเปลี่ยน ผู้เสียภาษีสามารถผลักภาระภาษีไปยัง ผู้บริโภคได้ โดยการบวกเข้าไปกับราคาสินค้า ทำให้สินค้ามีราคาสูงขึ้น ผู้รับภาระภาษีจริง ๆ จะไม่ค่อยทราบว่าได้เสียภาษีไปเท่าใดปฏิกิริยาต่อการเสียภาษีทางอ้อมจะมีน้อยกว่าการเสียภาษีทางตรงตัวอย่างการเสียภาษีทางตรง ได้แก่ ภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา ภาษีเงินได้นิติบุคคล ภาษีการเดินทาง ภาษีมรดก ภาษีที่เก็บจากทุน ภาษีการให้โดยเสน่หา เป็นต้น ส่วนตัวอย่างภาษีทางอ้อม ได้แก่ ภาษีศุลกากร ภาษีสรรพสามิต อากรและแสตมป์ เป็นต้น44การจัดเก็บภาษีอากรของรัฐบาล ขึ้นอยู่กับประสิทธิภาพในการจัดเก็บฐานภาษี และภาวะเศรษฐกิจ ถ้าเศรษฐกิจเจริญรุ่งเรืองรัฐบาลก็สามารถจัดเก็บภาษีได้มาก ตรงกันข้าม ถ้าเศรษฐกิจถดถอยหรือตกต่ำรัฐบาลก็จัดเก็บภาษีได้น้อย รัฐบาลสามารถใช้มาตรการภาษีเพื่อให้บรรลุเป้าหมายทางเศรษฐกิจได้ เช่น เมื่อเศรษฐกิจตกต่ำเกิดภาวะเงินฝืดรัฐบาอาจลดการจัดเก็บภาษีลงและเพิ่มการใช้จ่ายมากขึ้น เพื่อให้เศรษฐกิจขยายตัว หรือเมื่อเศรษฐกิจเกิดภาวะเงินเฟ้อ รัฐบาลก็อาจจัดเก็บภาษีมากขึ้นเพื่อให้ปริมาณเงินลดลง นอกจากนี้รัฐบาลยังสามารถใช้มาตรการภาษีอากรเป็นเครื่องมือในการกระจายรายได้โดยการเก็บภาษีจากฐานที่ผลักภาระภาษีได้ยาก ลดการจัดเก็บภาษีที่เป็นภาระแก่ผู้มีรายได้น้อยและเพิ่มการจัดเก็บภาษีคนร่ำรวย จัดเก็บภาษีอัตราก้าวหน้าในภาษีบางชนิด เช่น ภาษีเงินได้ ภาษีทรัพย์สิน เป็นต้น ทางด้านการใช้จ่ายของ รัฐบาล ก็อาจใช้จ่ายเพื่อให้เกิดประโยชน์แก่คนส่วนมาก เพื่อให้เกิดการกระจายรายได้มากขึ้น2)มาตรการงบประมาณและการใช้จ่ายของรัฐบาล งบประมาณ เป็น แผนการเงินที่สำคัญของประเทศซึ่งแสดงให้เห็นถึงแผนรายรับและรายจ่ายในแต่ละปี ปกติ งบประมาณจะมีกำหนดเวลา 1 ปี งบประมาณรายจ่ายปกติ เรียกว่า งบประมาณรายจ่ายประจำปีบางครั้ง มีงบประมาณรายจ่ายพิเศษนอกเหนือจากที่กำหนดไว้ในงบประมาณรายจ่ายประจำปี เรียกว่า งบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติม สำหรับประเทศไทยปีงบประมาณจะเริ่มต้นวันที่ 1 ตุลาคม และสิ้นสุดวันที่ 30 กันยายน ของปีถัดไปโดยทั่วไปนโยบายงบประมาณจะมีอยู่ 3 ประเภทคือ(1) งบประมาณสมดุล (Balanced Budget) หมายถึง รายได้และรายจ่ายของ รัฐบาลมีจำนวนเท่ากัน(2) งบประมาณเกินดุล (Surplus Budget) หมายถึง รายได้ของรัฐบาลมีมากกว่ารายจ่าย(3) งบประมาณขาดดุล (Deficit Budget) หมายถึง รายได้ของรัฐบาลมีน้อยกว่ารายจ่าย งบประมาณขาดดุล เป็นแนวคิดการคลังสมัยใหม่ ซึ่งเชื่อว่าการคลังของรัฐบาลสามารถใช้จ่ายได้มากกว่ารายได้ โดยการหารายรับอื่นมาใช้จ่ายได้ การเพิ่มการใช้จ่ายของรัฐบาลเป็นการกระตุ้นให้เศรษฐกิจขยายตัวและเกิดการผลิตเพิ่มขึ้น การใช้จ่ายจะต้องไม่เพิ่มอำนาจซื้อเกินกว่าจุดที่มีการผลิตเต็มที่ เพราะถ้าหากเพิ่มอำนาจซื้อเกินกว่าจุดที่มีการผลิตเต็มที่แล้ว จะเท่ากับเป็นการเพิ่มปริมาณเงินโดยไม่มีการผลิตเพิ่มจะทำให้เกิดภาวะเงินเฟ้อการใช้จ่ายของรัฐบาลเป็นการใช้จ่ายเงินจำนวนมาก จึงมีผลกระทบต่อระบบเศรษฐกิจที่สำคัญ ได้แก่ ผลประโยชน์ที่เกิดขึ้นจากการใช้จ่ายของรัฐบาล ถ้ารัฐบาลใช้จ่ายเพื่อประโยชน์ของคนส่วนใหญ่ก็จะเกิดการกระจายรายได้ การใช้จ่ายของรัฐบาลยังมีผลต่อการ จ้างงานและการพัฒนาประเทศ ยิ่งรัฐบาลมีบทบาทหน้าที่มากเท่าใดการใช้จ่ายของรัฐบาลก็ยิ่งเพิ่มขึ้นเท่านั้น การใช้จ่ายของรัฐบาลจะมีผลกระทบต่อระบบเศรษฐกิจอย่างไรนั้น ขึ้นอยู่กับ การใช้จ่ายของรัฐบาล ถ้าการใช้จ่ายของรัฐบาลมีผลกระทบต่อการผลิตโดยตรงและมีผลต่อการเคลื่อนย้ายทรัพยากรในประเทศจะมีผลทำให้เกิดการผลิตและการจัดสรรทรัพยากรของประเทศ3) มาตรการก่อหนี้สาธารณะ เมื่อรัฐบาลมีรายได้ไม่พอกับรายจ่ายรัฐบาลจะต้องทำการแสวงหารายได้เพิ่มติม อาจกระทำโดยการจัดเก็บภาษีอากรเพิ่มเติม หรือแสวงหารายรับอื่นโดยการกู้ยืมเงินจากในประเทศหรือต่างประเทศ เมื่อรัฐบาลมีรายได้เพิ่มขึ้นแล้ว รัฐบาลจะนำเงินออกมาใช้จ่ายในการบริโภคหรือการลงทุนหากพิจารณาในแง่ภาระหนี้ที่จะตกแก่คนรุ่นหลัง การเก็บภาษีอากรเพิ่มและนำมาใช้จ่ายในการบริโภคภาระหนี้จะไม่ตกไปถึงคนรุ่นหลัง เพราะเป็นการเก็บภาษีอากรจากคนรุ่นปัจจุบันและนำไปใช้จ่ายในการบริโภคในเวลาเดียวกัน ผู้ที่ได้รับประโยชน์จึงได้แก่คนรุ่นปัจจุบัน แต่ถ้ารัฐบาลเก็บภาษีอากรเพิ่มแล้วนำไปใช้จ่ายในการลงทุนก็จะเป็นการเอาเปรียบคนรุ่นปัจจุบัน เนื่องจากผลประโยชน์ของการลงทุนจะตกอยู่กับคนรุ่นหลังหากรัฐบาลกู้ยืมเงินภายในประเทศบริโภคในปัจจุบัน ผู้ที่ได้รับประโยชน์ก็จะได้แก่ คนรุ่นปัจจุบันโดยคนรุ่นหลังจะเป็นผู้แบกรับภาระหนี้แทนซึ่งไม่ยุติธรรมแก่คนรุ่นหลัง แต่ถ้ารัฐบาลกู้ยืมเงินภายในประเทศเพื่อใช้จ่ายในการลงทุนก็จะเป็นการยุติธรรมแก่คนรุ่นหลังเพราะคนรุ่นหลังเป็นทั้งผู้ได้รับประโยชน์จากการลงทุนและเป็นผู้แบกรับภาระหนี้ส่วนการกู้ยืมจากต่างประเทศถ้ากู้ยืมมาเพื่อใช้จ่ายในการบริโภคปัจจุบันแล้วภาระหนี้ต้องตกอยู่กับคนรุ่นหลังเป็นการก่อหนี้ให้กับลูกหลานแต่ถ้ากู้ยืมมาเพื่อการลงทุนคนรุ่นหลัง ก็จะเป็นผู้รับประโยชน์และเป็นผู้รับภาระหนี้ด้วย ในขณะเดียวกันถ้าหากผลประโยชน์ที่ได้รับมีมากกว่าภาระหนี้ก็เท่า